به گزارش شادا، سید رضا هاشمی، معاون مدیرکل دفتر امور شرکت های دولتی وزارت امور اقتصادی و دارایی در یادداشتی به 10 سوال کلیدی درباره شرکت های دولتی پاسخ داد. متن این یادداشت را در ادامه می‌خوانید:

فعالیت شرکتهای دولتی در ایران از سال 1300 هجری شمسی آغاز شد و اولین شرکت دولتی به نام بانک ایران در آن سال تاسیس شد. در سال 1306 هم دومین شرکت دولتی یعنی بانک ملی ایران ایجاد شد. در دهه 40 و 50 و با افزایش درآمدهای نفتی و توان مالی دولت، تاسیس شرکت های دولتی ابعاد گسترده تری یافت و تصدی دولت در بخش های مختلف اقتصادی از طریق این شرکت ها به نحو چشمگیری توسعه یافت. بعد از پیروزی انقلاب اسلامی و با ملی و مصادره شدن بسیاری از شرکتهای خصوصی، بانک ها و بیمه ها و همچنین با توجه به ضروریات دیگری، شرکت های بسیاری تحت پوشش دولت قرار گرفتند و در نتیجه، تعداد شرکت های دولتی مجددا افزایش یافت.

1-کدام شرکت‌ها در ایران «دولتی» هستند؟

براساس ماده 4 قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب سال 86) و ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب سال 66) اصلی ترین شرط تلقی یک شرکت به عنوان شرکت دولتی، مالکیت بیش از 50 درصد سهام آن توسط دولت شامل وزارتخانه ها، موسسات دولتی و یا شرکت‌های دولتی منفردا یا مشترکاً است. بنابراین هر نوع وابستگی یک شرکت به دولت یا حاکمیت یا نهاد دولتی/حاکمیتی، بدون محقق شدن این شرط، به منزله دولتی بودن آن شرکت نیست. به طور مثال شرکت ایران خودرو که در زیرمجموعه دولت (وزارت صنعت، معدن و تجارت) فعالیت می کند و بخشی از سهام آن متعلق به دولت (شرکت دولتی سازمان گسترش و نوسازی صنایع(ایدرو) است، شرکت دولتی محسوب نمی شود زیرا کمتر از 50 درصد سهام آن متعلق به ایدرو است.

خاطر نشان می شود تعریف شرکت های دولتی در جهان تا حدودی با ایران متفاوت است و در اغلب تعاریف جهانی، مفهوم «کنترل» در کنار مالکیت قرار دارد؛ یعنی علاوه بر مالکیت، کنترل غالب دولت بر یک شرکت نیز می تواند دلیلی بر «دولتی» خواندن آن شرکت محسوب شود. البته در اختیار داشتن سهام قطعا یکی از عوامل مهم کنترل است ولی کنترل صرفا از این طریق موضوعیت پیدا نمی کند.

2-شرکت های تحت کنترل دولت چیست؟ آیا شرکت دولتی هستند؟

همانطور که گفته شد، شرط اصلی شناسایی یک شرکت به عنوان شرکت دولتی در ایران، تعلق بیش از 50 درصد سهام آن به دولت است یعنی تعریف این شرکت‌ها صرفاً بر اساس مالکیت سهام تبیین شده است. اما مفهوم دیگری هم به نام کنترل و شرکت های تحت کنترل دولت داریم. مفهوم کنترل برگرفته از استاندارد حسابداری شماره 39 (صورت‌های مالی تلفیقی) بدین گونه بیان می شود: «سرمایه‌گذار زمانی بر سرمایه‌پذیر کنترل دارد که در معرض بازده متغیر ناشی از ارتباط با سرمایه‌پذیر قرار گرفته باشد یا نسبت به آن بازده از حق برخوردار باشد و از طریق تسلط بر سرمایه‌پذیر، توانایی اثرگذاری بر آن بازده را داشته باشد.».

این تعریف بیشتر به نقش حاکمیتی و نظارتی دولت اشاره دارد و صرفا برای کنترل بازار و انحصار و فسادهای ناشی از آن بر می‌گردد که در چارچوب ابزار های قانونی قرار می‌گیرد. به طور مثال در شرکت های خودروسازی مانند ایران خودرو که شرکت دولتی نیستند، این کنترل جریان دارد، اما شرکت در بیشتر موارد با جهت گیری ایجاد سود و درآمد، عملیات شرکت‌داری مورد نظرش را انجام می دهد.

در مجموع، شرکت های تحت کنترل دولت در ایران، شرکت دولتی نیستند و در نتیجه، از شمول قوانین و مقررات ناظر بر این شرکت ها خارج بوده و براساس قانون تجارت اداره می شوند، اما دولت یا شرکت های دولتی در سیاست گذاری و اداره آنها نقش موثری دارند.

3-چرا نحوه اداره شرکت های دولتی مهم است؟

دارایی های گسترده ای که در قالب شرکت های دولتی اختصاص پیدا می کنند، دارای مالکینی گسترده و پرشمار به نام ملت ایران هستند و دولت به نمایندگی از همه مردم، فرصت اعمال حقوق مالکانه پیدا کرده است. در نتیجه، بازدهی و بهره وری مناسب این شرکت ها، از اهمیت ویژه ای برخوردار است. علاوه بر این، شرکتهای دولتی در تولید ناخالص کشور و مدیریت بسیاری از کالاها و خدمات نقش پررنگی دارند و همین موضوع، اهمیت نحوه اداره آنها را تشدید می کند.

4-بخش عمومی در ایران چیست؟

اگر چه در اصل 44 قانون اساسی، بخش عمومی تعریف نشده و صرفا سه بخش دولتی و خصوصی و تعاونی تعیین شده و لیکن با توجه به اثرگذاری و اهمیت فعالیت اقتصادی در بخش حاکمیت نظام که جدا از دولت به معنای قوه مجریه صورت می پذیرد، تعریف و تبیین بخش عمومی اهمیت می یابد.

منظور از بخش عمومی، سازمان ها و نهادهای وابسته به حکومت به معنای عام کلمه شامل قوای سه گانه، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و نهادهای زیرنظر مقام معظم رهبری هستند، از جمله کلیه وزارتخانه ها، موسسات دولتی، شرکت های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت، بانک های دولتی، موسسات اعتباری دولتی، شرکت های بیمه دولتی، دانشگاه‌های دولتی، موسسات آموزش عالی و پژوهشی دولتی و همچنین کلیه سازمان ها، شرکت ها، موسسات، دستگاه ها و واحدهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، بانک مرکزی، سازمان صدا و سیما، اعم از اینکه قانون خاص خود را داشته باشند یا از قوانین و مقررات عام تبعیت کنند، صندوق های بازنشستگی وابسته به دستگاه های اجرایی، مناطق آزاد تجاری و صنعتی، سازمان های مناطق ویژه اقتصادی با مدیریت بخش عمومی، شهرداری ها، بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی، ستاد اجرایی فرمان امام (ره)، قرارگاه های سازندگی، آستان های مقدسه و بقاع متبرکه، نیروهای مسلح و همچنین کلیه نهادها و شرکت های تابعه آنها.

5-چه بخشي از مصارف شركت‌هاي دولتي توسط دولت تأمين مي‌شود؟

استفاده از منابع عمومی دولت در بودجه شرکت‌های دولتی، محدود به مواردی چون تامین مابه التفاوت بهای تمام شده کالا و خدمات شرکت‌های دولتی زیانده با قیمت‌های تکلیفی (در قالب یارانه یا کمک زیان) و اجرای طرح های تملک دارایی‌های سرمایه¬ای از محل منابع عمومی است. به عنوان مثال، سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای، شرکت مدیریت منابع آب ایران و شرکت ملی پست از جمله شرکت‌های دولتی زیانده بخاطر قیمت‌های دستوری هستند که کمک زیان دریافت می کنند.

6-آیا صرفه جویی در هزینه های شرکت های دولتی امکانپذیر است؟

هزینه های شرکت های دولتی مانند هزینه های سایر دستگاه های اجرایی با ناکارآمدی هایی روبرو است و در نتیجه، امکان صرفه جویی در هزینه های شرکت های دولتی مشابه سایر دستگاه های اجرایی وجود دارد مثلا هزینه های پرسنلی و رفاهی این شرکت ها. اما نکته مهم، اصلاح دید نسبت به صرفه جویی هزینه ها در این شرکت هاست.

صرفه جویی در هزینه های این شرکتها می بایست با هدف افزایش کارآیی و ارتقای بهره وری آنها و نه لزوما ایجاد منابع درآمدی برای دولت دنبال شود. به عبارت دیگر، در مسیر اصلاح وضعیت این شرکت ها، ایجاد منبع درآمدی برای دولت می تواند یک هدف جانبی قلمداد شود. با توجه به همین موضوع، وضع قوانینی مانند واریز 2 درصد هزینه های جاری شرکت های دولتی سودده به خزانه (بند «ط» تبصره 2 قانون بودجه 1401 و احکام مشابه آن در قوانین بودجه چند سال اخیر) که به بهانه تشویق این شرکتها به صرفه جویی در هزینه های خود اتخاذ شده ولی عملا صرفا کارکرد ایجاد درآمد برای دولت دارد و حتی آسیب زیادی به شرکت‌ها وارد می کند، کارشناسی نیست.

7-بودجه شركت‌هاي دولتي در ایران چگونه تهيه و تحت نظارت قرار مي‌گيرد؟

واحدهای بودجه در شرکت های دولتی هر ساله با توجه به بخشنامه بودجه که توسط سازمان برنامه و بودجه ابلاغ می شود، اقدام به تهیه بودجه شرکت کرده و آن را برای تصویب به هیئت مدیره شرکت ارسال می کنند. پس از تصویب هیئت مدیره، بودجه برای تایید و تصویب نهایی به مجمع عمومی شرکت ارائه می شود.

بودجه شرکت های دولتی اعم از اینکه مصوب مجمع یا هیئت مدیره باشد -که با توجه به فرصت اندک تهیه و تصویب آن که از تاخیر در ابلاغ بخشنامه بودجه نشات می‌گیرد، عموما دومی است- توسط سازمان برنامه و بودجه جرح و تعدیل شده و در پیوست 3 لوایح بودجه سنواتی درج شده و به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسد.

البته براساس ماده 2 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب سال 80)، مجامع عمومی شرکت های دولتی مجوز دارند متناسب با نوسانات بازار، تغییرات قیمت‌ها و هر مسئله دیگری که برای شرکت پیش می آید، تا 15 آبان هر سال اصلاح بودجه مصوب بدهند. خاطرنشان می شود شرکتهای دولتی در دادن اصلاحیه بودجه، محدودیت هایی هم دارند از جمله اینکه موجب کاهش ارقام مالیات و سود سهام دولت و بازپرداخت وامهای داخلی و خارجی نشده و میزان استفاده شرکت از محل بودجه عمومی دولت و میزان تسهیلات قابل دریافت از سیستم بانکی کشور افزایش نیابد. محدودیتی که نشان می دهد نگاه حاکم بر این سیاستگذاری، تامین منابع بودجه عمومی دولت بوده و نه حاکمیت شرکتی مطلوب. نظارت بر اجرای بودجه شرکت ها در وهله اول در حوزه وظایف هیئت مدیره و در مرحله بالاتر در حوزه وظایف مجمع عمومی شرکت است. ضمنا سازمان برنامه و بودجه نیز وظیفه نظارت عملیاتی بر اجرای بودجه شرکت‌های دولتی را دارد و دیوان محاسبات هم براساس اصل 55 قانون اساسی، به کلیه حساب های شرکت های دولتی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می کنند، رسیدگی و حسابرسی می کند.

8-نقش مجلس در تصویب بودجه شرکت های دولتی چیست؟

بودجه شرکت های دولتی در قالب پیوست 3 لوایح بودجه، هر ساله به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده و مانند سایر اجزای بودجه، مجلس می تواند آن را جرح و تعدیل کند. تصویب بودجه شرکت های دولتی توسط مجلس به معنای تصویب اقلام بودجه جاری(درآمد، هزینه و سود/زیان) و بودجه سرمایه ای (منابع و مصارف سرمایه ای) این شرکت هاست، لیکن در عمل، به جز اقلام مرتبط با منابع عمومی (مانند سود سهام، مالیات، اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای و اعتبارات هزینه ای)، سایر ارقام منابع و مصارف مورد بررسی قرار نمی گیرد.

از مهمترین دلایل این موضوع می توان به وقت گیر بودن بررسی بودجه شرکت ها در فرصت اندک بررسی بودجه در مجلس (با توجه به تعداد بالای شرکت ها)، لزوم بررسی تخصصی شرکت های هر حوزه خاص، عدم دسترسی به اطلاعات کافی و مبهم بودن الگوی مطلوب ورود مجلس به بودجه شرکت ها اشاره داشت.

در نتیجه این عوامل، بررسی بودجه شرکت های دولتی در مجلس همواره در حاشیه قرار داشته است. علاوه بر این و همانطور که گفته شد، شرکت‌های دولتی می توانند تا نیمه آبان ماه هر سال، نسبت به اصلاح بودجه خود اقدام کنند و این موضوع انگیزه این شرکت ها را برای پیش بینی و اعلام دقیق ارقام بودجه به شدت کاهش داده است. همچنین نگاهی به تفاوت قابل توجه بین تعداد شرکتهای دولتی سودده و سر به سر و زیان ده براساس قوانین بودجه و عملکرد نشان می دهد که از یکسو در تعیین شرکت های دولتی زیانده در پیوست 3 قوانین بودجه سالانه به سابقه عملکرد آنها توجه کافی نشده و از سوی دیگر ارقام غیردقیقی برای بودجه این شرکت ها درج شده است.

با عنایت به همین موارد، حتی در صورت دخل و تصرف مجلس در ارقام تفصیلی بودجه شرکت های دولتی، باز هم مزیت قابل توجهی برای این کار قابل تصور نیست زیرا تفاوت قابل توجهی بین ارقام مصوب و عملکرد بودجه شرکتهای دولتی وجود دارد. این اختلاف قابل توجه گاهی ناشی از عواملی مانند تغییرات چشمگیر قیمت خوراک یا محصول شرکت، عدم آگاهی شرکت از قوانین و مقررات و یا عدم تعهد کارفرما از جمله دولت برای پرداخت مطالبات شرکت است.

9-شرکت‌های زیرمجموعه بانک‌های دولتی، شرکت دولتی هستند یا نه؟

براساس تبصره ماده 4 قانون محاسبات عمومی کشور، «شرکتهایی که از طریق مضاربه و مزارعه و امثال اینها به منظور به کارانداختن سپرده‌های اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباری و ‌شرکتهای بیمه ایجاد شده یا می‌شوند، از نظر این قانون شرکت دولتی شناخته نمی‌شوند». بر این اساس شرکتهای تابعه بانک‌های دولتی، تاکنون شرکت دولتی تلقی نشده‌اند. لیکن بر اساس اظهار نظر اخیر معاونت حقوقی رییس جمهور، به شماره 49126/46958 مورخ 29/3/1401، شرکتهای زیرمجموعه بانکهای دولتی که سهام بانکها در آنها بیش از 50 درصد باشد شرکت دولتی محسوب می شوند، مگر اینکه شمول حکم تبصره اخیرالذکر مبنی بر تشکیل شرکت طبق قرارداد مضاربه و مزارعه به منظور به کارانداختن سپرده های اشخاص نزد بانکها در مورد آنها از سوی مدعی اثبات شود.

10-تبعات اخذ مالیات و سود سهام علی الحساب از شرکت های دولتی چیست؟

بنا به رویه معمول، برای اخذ مالیات و سود سهام دولت در شرکتهای دولتی مبنای پرداخت یک دوازدهم آن به صورت علی الحساب در همان سال را در نظر می گیرند یعنی به جای اینکه از شرکت های دولتی هم مشابه سایر شرکت ها، مالیات بعد از اتمام سال و عملیات سالیانه شرکت و براساس عملکرد گرفته شود، در طول سال و به صورت ماهیانه و براساس پیش بینی اخذ می شود. همین شیوه موجب شده است که نقدینگی شرکت ها تحلیل برود. به عبارت دیگر، پیش بینی و وصول 75 درصد از سود قبل از کسر مالیات شرکت های دولتی سودده -پیش بینی شده در بودجه- به صورت یک دوازدهم در طول سال اجرای بودجه و قبل از قطعی شدن نتیجه عملکرد در قالب سود سهم دولت (50 درصد) و مالیات (25 درصد)، باعث خروج منابع داخلی ارزشمند این شرکت ها شده و عملا امکان سرمایه گذاری به منظور تقویت بنیه مالی و پوشش زیان های احتمالی، به روزرسانی فناوری و تجهیزات، اصلاح ساختار احتمالی و نهایتا بهره وری شرکت را به شدت کاهش می دهد. همچنین سود شرکت های دولتی بر مبنای حسابداری تعهدی محاسبه می شود، حال آنکه دریافت مبالغ مربوط به مالیات و سود سهام دولت، به صورت نقدی انجام می پذیرد. آثار و تبعات این موضوع خصوصا زمانی که پیش بینی انجام شده درست نباشد یعنی سود پیش بینی شده بیشتر از سود محقق شده شرکت باشد، به شدت بااهمیت است.