به گزارش شادا، هر سال که به زمان بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی می رسیم، «شرکتهای دولتی» به یکی از واژه های پرتکرار در فضای رسانه ای کشور تبدیل می شود، شرکتهایی که مطابق لایحه بودجه 1402 حدود 60 درصد (معادل 3097 هزار میلیارد تومان) از بودجه کل کشور در سال آینده را تشکیل می دهند. با این وجود، سوالات و ابهامات زیادی درباره این شرکتها و نحوه فعالیت آنها وجود دارد که تاکنون بی پاسخ مانده است. در پرونده «شرکت های دولتی» قصد داریم به برخی از این سوالات پاسخ دهیم:
*بودجه شرکتهای دولتی چگونه تنظیم می شود؟
واحدهای بودجه در شرکت های دولتی هر ساله با توجه به بخشنامه بودجه که توسط سازمان برنامه و بودجه ابلاغ می شود، بودجه شرکت را تهیه کرده و آنرا برای تصویب به هیئت مدیره شرکت ارسال می کنند. طبق روال قانونی، پس از تصویب هیئت مدیره، بودجه برای تایید و تصویب نهایی به مجمع عمومی شرکت ارائه می شود. سپس بودجه شرکت های دولتی توسط سازمان برنامه و بودجه جرح و تعدیل شده و در پیوست 3 لوایح بودجه سنواتی درج شده و به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسد. با این وجود، با توجه به فرصت اندک تهیه و تصویب بودجه که از تاخیر در ابلاغ بخشنامه بودجه نشات میگیرد، معمولا روال کار بدین صورت است که بودجه مصوب هیئت مدیره بدون آنکه به تصویب مجمع برسد، توسط سازمان برنامه و بودجه جرح و تعدیل شده و در پیوست 3 لوایح بودجه سنواتی درج شده و به تصویب مجلس شورای اسلامی می رسد. نهایتا همین بودجه با اخذ امضای صورتجلسه به صورت دستگردان، به تایید مجمع عمومی می رسد.
براساس ماده 2 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب سال 80)، مجامع عمومی شرکت های دولتی مجوز دارند متناسب با نوسانات بازار، تورم و تغییرات قیمتها و هر مسئله دیگری که برای شرکت پیش می آید، تا 15 آبان هر سال اصلاحیه بودجه ارایه بدهند. البته شرکتهای دولتی در دادن اصلاحیه بودجه، محدودیتهایی هم دارند از جمله اینکه موجب کاهش ارقام مالیات و سود سهام دولت و بازپرداخت وامهای داخلی و خارجی نشده و میزان استفاده شرکت از محل بودجه عمومی دولت و میزان تسهیلات قابل دریافت از سیستم بانکی کشور افزایش نیابد. محدودیتی که نشان می دهد نگاه حاکم بر این سیاستگذاری، تامین منابع بودجه عمومی دولت بوده است و نه حاکمیت شرکتی مطلوب.
*همه ناظران بر بودجه شرکتهای دولتی
نظارت بر اجرای بودجه شرکت ها در وهله اول در حوزه وظایف هیئت مدیره شرکت است. ضمنا سازمان برنامه و بودجه نیز وظیفه نظارت عملیاتی بر اجرای بودجه شرکتهای دولتی را دارد و دیوان محاسبات هم براساس اصل 55 قانون اساسی، به کلیه حساب های شرکت های دولتی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می کنند، رسیدگی و حسابرسی می کند. خاطر نشان میشود مجامع عمومی در حین اجرای بودجه نظارتی بر آن ندارند و این نظارت توسط حسابرس مستقل و بازرس قانونی از طریق بررسی صورتهای مالی و عملکرد سالانه در قالب یادداشت انطباق بودجه و عملکرد یعنی به صورت پسینی صورت می پذیرد.
*نقش مجلس در تصویب بودجه شرکتهای دولتی چیست؟
بودجه شرکت های دولتی در قالب پیوست 3 لوایح بودجه، هر ساله به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده و مانند سایر اجزای بودجه، مجلس می تواند آن را جرح و تعدیل نماید. تصویب بودجه شرکت های دولتی توسط مجلس به معنای تصویب اقلام بودجه جاری(درآمد، هزینه و سود/زیان) و بودجه سرمایه ای (منابع و مصارف سرمایه ای) این شرکت هاست، لیکن در عمل، بجز اقلام مرتبط با منابع عمومی (مانند سود سهام، مالیات، اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای و اعتبارات هزینه ای)، سایر ارقام منابع و مصارف مورد بررسی قرار نمی گیرد.
از مهمترین دلایل این موضوع می توان به وقت گیر بودن بررسی بودجه شرکت ها در فرصت اندک بررسی بودجه در مجلس (با توجه به تعداد بالای شرکت ها)، لزوم بررسی تخصصی شرکت های هر حوزه خاص، عدم دسترسی به اطلاعات کافی و مبهم بودن الگوی مطلوب ورود مجلس به بودجه شرکت ها اشاره داشت. در نتیجه این عوامل، بررسی بودجه شرکت های دولتی در مجلس همواره در حاشیه قرار داشته است. علاوه بر این و همانطور که گفته شد، شرکتهای دولتی می توانند تا نیمه آبان ماه هر سال، نسبت به اصلاح بودجه خود اقدام کنند و این موضوع انگیزه این شرکت ها را برای پیش بینی و اعلام دقیق ارقام بودجه به شدت کاهش داده است. نگاهی به تفاوت قابل توجه بین تعداد شرکتهای دولتی سودده و سر به سر و زیان ده براساس قوانین بودجه و عملکرد نشان می دهد که عملا هم ارقام غیردقیقی برای بودجه بسیاری از شرکت ها درج شده است.
لازم به ذکر است بودجه اصلاحی شرکتهای دولتی در هیچ جایی، ثبت و ضبط نمی شود و لذا مقایسه آنها با بودجه مصوب شرکتها که در پیوست 3 قوانین بودجه می آید، قابل احصا نیست.
*دیوان محاسبات چگونه بر بودجه شرکتهای دولتی نظارت می کند؟
نظارت دیوان محاسبات محدود به وزارتخانه ها و موسسات دولتی نبوده و شامل شرکت های دولتی هم می شود. براساس اصل 55 قانون اساسی، دیوان محاسبات کشور بر کلیه حساب های وزارتخانه ها، موسسات دولتی، شرکت های دولتی و سایر دستگاههایی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می کنند، رسیدگی یا حسابرسی می کند که هیچ هزینه ای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. به عنوان مثال، شرکتهای دولتی از محل بودجه عمومی، اعتبار طرح تملک دارایی سرمایه ای، کمک زیان و یا یارانه می گیرند. ماده 69 قانون محاسبات عمومی میگوید شرکتهای دولتی باید زیانشان را ابتدا از منابع داخلی خود (از محل استهلاکات و ذخایر) تامین کنند و اگر آنها کافی نبود، برای تامین باقیمانده از منابع عمومی استفاده کنند و نهایتا مازاد کمک دریافتی از دولت را به خزانه برگردانند. دیوان محاسبات برای نظارت بر این امر یک هیئت مستقر در شرکت ها دارد تا در حین کار بر این فرآیند نظارت کنند. گفتنی است جای خالی نظارت دیوان محاسبات به عنوان بازوی نظارتی مجلس بر فاصله بین بودجه مصوب و عملکرد شرکتهای دولتی احساس می شود یعنی بررسی دلایل این موضوع که چرا هر ساله عملکرد بسیاری از شرکتهای دولتی در قانون بودجه، سودده پیش بینی می شوند ولی در پایان آن سال، شاهد زیانده بودن این شرکتها هستیم.
*حذف چراغ خاموش مجامع عمومی از روند تنظیم بودجه
اما مهمترین ایراد روند بودجه ریزی شرکتهای دولتی به نقش دوگانه سازمان برنامه و بودجه کشور در نظام بودجهریزی این شرکتها بر می گردد. این سازمان از یکسو به عنوان عضو مجامع عمومی شرکتهای دولتی اصلی و مادرتخصصی، مانند سایر اعضای مجمع عمومی موظف به بررسی و اتخاذ تصمیم نسبت به بودجه پیشنهادی این شرکتهاست و از سوی دیگر متولی تنظیم و ارایه لایحه بودجه کل کشور، به صورت جداگانه و مستقل نسبت به تنظیم سیاستهای بودجه ای در شرکتهای دولتی و انعکاس آن در قالب بخشنامه بودجه کل کشور مبادرت می-نماید. رجحان نقش دوم (تنظیم لایحه بودجه کل کشور) به نقش اول (عضو مجمع عمومی) باعث شده سیاستهای حاکمیتی سازمان ناظر بر تنظیم بودجه کل کشور بر سیاستهای تصدیگرانه آن، ناظر بر بنگاه داری در شرکتهای دولتی سایه افکند. این رجحان حاکمیتی باعث کم توجهی به تفاوتهای ماهیتی فعالیت، ساختار، اهداف و برنامه¬های این شرکتها با سایر دستگاه های اجرایی شده است. این امر سبب ساز حذف مهمترین رکن شرکت یعنی مجامع عمومی و هیات مدیره شرکتهای دولتی از مراحل مهم و حساس تنظیم بودجه شده و پاسخگویی مدیران و جایگاه مجامع عمومی را خدشه دار می سازد. حاصل این فرآیند نیز، صورتجلسات مجامع بودجه ای است که با تاخیر فراوان و پس از تصویب و ابلاغ قوانین بودجه سنواتی، بر اساس ارقام مندرج در پیوست 3 این قوانین تهیه و برای امضای اعضای مجامع عمومی شرکتهای دولتی ارسال میشود و در نتیجه، معمولا عملکرد این شرکتها انحراف قابل توجهی حتی با بودجه اصلاحی مصوب دارد.
خاطرنشان میشود فرآیند فوق یک سیکل معیوب نیز ایجاد کرده است که موجب تشدید ناکارآیی آن می شود. توضیح اینکه با دخل و تصرف سازمان برنامه و بودجه در بودجه شرکتها، به نوعی بخشی از مسئولیت های هیئت مدیره و مجمع عمومی شرکت به سازمان برنامه و بودجه منتقل شده و این موضوع خود باعث کاهش احساس مسئولیت شرکت در قبال بودجه خواهد شد و در نتیجه، انگیزه تشکیل مجمع عمومی برای تصویب بودجه نیز کاهش خواهد یافت. کاهش احساس مسئولیت موجب کاهش کیفیت و دقت بودجه تنظیمی توسط شرکت شده که همین بودجه کم دقت مستلزم اعمال تغییرات و تعدیلات بیشتر از سوی سازمان برنامه و بودجه خواهد بود. با اعمال تغییرات بیشتر توسط سازمان برنامه و بودجه، احساس مسئولیت شرکت کمتر شده و مجددا دقت بودجه تنظیمی کاهش می یابد و در نتیجه، انگیزه تشکیل مجمع عمومی برای تصویب بودجه نیز کاهش بیشتری خواهد یافت و سازمان برنامه و بودجه مجبور به مداخله بیشتر خواهد بود و این دور باطل ادامه خواهد یافت.
*کلید اصلاح روند بودجه ریزی شرکتهای دولتی
رضا نوروزیان معاون مدیرکل دفتر امور شرکتهای دولتی وزارت امور اقتصادی و دارایی درباره راهکارهای اصلاح روند بودجه ریزی شرکتهای دولتی گفت: برای اصلاح این روند، باید فرصت تشکیل جلسات مجامع عمومی تصویب بودجه افزایش پیدا کند که این کار با ابلاغ زودهنگام بخشنامه بودجه شرکتهای دولتی توسط سازمان برنامه و بودجه میسر خواهد شد.
نوروزیان ادامه داد: همچنین نقش سازمان برنامه و بودجه در فرآیند تدوین بودجه شرکتهای دولتی باید بازنگری شود زیرا جایگاه مطلوب این سازمان در این فرآیند، تعیین چارچوب های تنظیم بودجه است و نه جرح و تعدیل ارقام و جزئیات بودجه. در همین راستا و به منظور افزایش نقش مجمع عمومی و ارتقای مسئولیت پذیری آن، می بایست امکان دخل و تصرف سازمان برنامه و بودجه در بودجه مصوب مجمع عمومی شرکتها محدود شود. در واقع، این سازمان صرفا درباره منابعی که از محل بودجه عمومی به شرکتهای دولتی اختصاص می یابد، دخالت کند و تصمیم گیر نهایی باشد.
معاون مدیرکل دفتر امور شرکتهای دولتی با تاکید بر اینکه طبیعتا این موضوع مشروط به این است که شرکتها در چارچوب بخشنامه بودجه، بودجه خود را تدوین کنند، اظهار داشت: البته سازمان برنامه و بودجه هم مشابه وزارت امور اقتصادی و دارایی عضو مجمع عمومی تمامی شرکتهای اصلی و مادرتخصصی است و امکان دنبال کردن دغدغه های خود در خصوص بودجه این شرکتها در مجمع عمومی را نیز خواهد داشت.
نوروزیان در پایان تاکید کرد: البته شرط اصلی موفقیت این اقدامات، افزایش حساسیت نسبت به یادداشت انطباق بودجه و عملکرد شرکتهای دولتی است یعنی این موضوع در پرداخت پاداش سالانه یا حتی تمدید دوره فعالیت مدیران ارشد این شرکتها موثر باشد.